刚被隋文帝制定的制度，炀帝为啥一上台就改了？

　　于大业三年（607年）四月甲申时，通过隋炀帝的批准，大隋帝国颁布新律令，其中的内容涵盖了中央以及地方官职设置的诸多方面。

　　律令颁布的同时，炀帝大赦天下，并宣布免除关中百姓三年赋役。没过几天，炀帝又密集地打出一套政策制度的组合拳。先是继续推行文帝朝的改州为郡政策，接着又依照古式改革度量权衡。这些改制，大部分在预料之中，朝野并未引起太大反应。

　　如果把炀帝的改制当作普普通通的新朝新气象，那就大错而特错了。两汉之后再度兴起的大一统王朝，圣明过于前代的炀帝，岂能事事皆落陈年旧套。一系列铺垫动作相继展开后，炀帝自信而果断地亮明了他的主体动作：改易官制。隋朝官制都是文帝一手打造出来的，实行了20多年，为啥炀帝说改就改，一点面子也不给老爹留呢？

　　一、开皇官制的缺陷

　　文帝开创的开皇官制，主要体现为三省六部制的确立。但实际上还存在很多缺陷。

　　其一是官员职权过大。这也是炀帝猜忌杨素的主要原因。隋初的政治体系，处在贵族政治向制度政治的过渡时期，政治运作方式，不可避免带有旧时代的痕迹。

　　尚书省不论长官级别、部门事权都处于超然地位，所谓的制衡部门中书、门下两省，都没有发挥什么作用，侍中和纳言经常被尚书仆射兼任。杨素当上尚书令，之所以引起炀帝深深的猜防，就是因为杨素被制度赋予的权力太大，决策和执行权力集于一身的贵臣，存在左右社稷命运的可能性。炀帝身经二十余年开皇之政，他是个聪明人，自然知道其中弊端。

　　其二是机构设置不合理。主要体现在三省六部和旧有的九卿诸寺诸台并行。最突出的矛盾是九寺与尚书各部职能的混乱。九寺是秦汉以来的中央行政部门，主要包括太常、光禄勋、卫尉、宗正、太仆、廷尉、大鸿胪、大司农、少府。隋朝把少府拆分为太府和将作，又把教育部门国子升为诸寺，遂成为十一个部门。在十一寺之外，还有管谏议监察的御史台，以及专管水利的都水台。

　　按照尚书事无不总的原则，这些业务机构都应该并入尚书六部。但隋朝步子走的太大，部门职能并没有理清，六部起初并不能担当起事无不总的重任。各种叠床架屋的寺、台便理所当然地残留下来，共同维持着中央行政运转。

　　凑合式的行政机关设置，弊端自然很明显。部门机构重叠、职能划分不清晰，一件事两家管，谁也想管、谁也管不好，长此以往，必然造成职权混乱。

　　其三是政治风气不正。隋朝政治上承周齐二朝的风气，长期处于高速运转、常年应急的状态。北朝战争非常频繁，从534年东西二魏分裂，到581年隋朝平定诸方之乱，近50年间爆发大战20余次。政治风波也是无代不有。北周立国前后，宇文泰对元魏宗室不断抑制与打压，宇文护与历任皇帝的斗争，周宣帝诛戮大臣；北齐同样如此，除了齐后主高纬，几乎每一代君主登位，都伴随着血雨腥风。每一次剧烈的政治斗争，都对既有政治力量、运作模式和相应制度造成巨大冲击。

　　极端的形势，迫使周齐两国都形成了高度集权、偏重短期效益的决策习惯。这种习惯有什么利弊呢？利自然是决策和执行都很快，能够应对突发事件，特别是军事方面反应快捷，有利于快速确定政策方向、快速集结力量。但弊端也很明显，追求快速决策必然经常打破制度，重人的个体作用发挥，而轻视制度的保底作用。延伸来说，极容易造成人治的不良风气。

　　周齐两国的制度精神和政治风气，给隋朝政风打上深深烙印。隋文帝虽然意识到弊端，答柳昂劝学行礼奏疏时，他自己都说“朝野以机巧为师，文吏用深刻为法，风浇俗弊，化之然也。”（注：《隋书·列传第十二·柳昂传》）但文帝本人也是个心机深刻、性子偏激的人，他的为政风格，并没有摆脱这种习惯。

　　重臣李德林职权地位的忽高忽低，就充分反映出隋朝的政治风气。李德林于杨坚辅政时投效，成为文帝的重要幕僚，隋朝建国前夕政局动荡剧烈，李德林屡出奇计稳定大局，深受文帝信任，因此建国后得授内史令，参与机密朝政，地位和职权不亚于官位较高的尚书仆射高颎。

　　但这个地位很快发生变动。隋文帝要尽诛北周宇文氏皇族，李德林固谏不可，惹得文帝很不高兴，自此之后，便备受抑制，不管是朝政事务，还是封爵，都远远低于高颎和苏威。所谓的内史令，也就成了摆设。

　　李德林其后屡屡对平陈作出战略规划的建言，又投中文帝的心思，在开皇八年前夕逐渐翻红，一时间所有国政大计，都转向李德林头上来。文帝甚至激动地说：“待平陈讫，会以七宝装严公，使自山东无及之者。（注：《隋书》卷42《李德林传》）平陈战争取得胜利之后，文帝又不顾既有制度限制，把李德林捧为平陈第一功臣。虽说有杨坚本人性格偏激的原因，但毕竟也反映出隋朝中央视制度如蔑如、以人治为优先的风气。其后高颎与李德林争功、贺若弼在杨广面前自诩当世名将第一，又自许为宰辅之材，都造成了很坏的影响。人治风气蔓延下去，既影响政局稳定，同时也严重消解着皇帝的权威，似乎你能干便可上位，国家制度拿你没办法了。这在炀帝心中，都是无法可想的，因之都成为大业朝改制的动力。

　　二、大业改制

　　改制对于炀帝来说，其实还有难以言说的动机。他亲眼目睹过北周、北齐两朝帝王的巨大权力，周宣帝、齐后主那种予取予求、汪洋恣肆的皇帝权威。开皇朝以来日渐繁琐的行政体系，以及贵臣屡出的政治局面，都在一定程度上分割了皇帝的权威。自命不凡的炀帝，可以容忍贵臣奢侈放纵，但决不允许他这个皇帝做的缚手缚脚，处处不自在。

　　也正因为如此，在正常的官制改革中，炀帝加入了难以言说的小心思。

　　改易内容大体可分为四个部分。

　　其一，分化制衡中央诸省。尚书省权力太多，地位太高，炀帝无法容忍。但这个部门太敏感，如果骤然降低尚书仆射的官级，未免影响太大。炀帝便索性不再授仆射之官，改以官级更低的尚书左右丞理事，好让他们与中书、门下两省的长官平级。门下省一些侍从机关，如城门、殿内、尚食、尚药、御府等局，都转隶给专管皇帝侍从任务的殿内省，门下省摆脱这些细务，成为专管核心政务的机关，以制衡尚书省。这当然是炀帝猜忌杨素后的改革心术。

　　其二，控制官员品级。炀帝的核心思想是“两增一减”，即增加机构、增加员额、减低品级。增加的机构以监察部门为主，比如谒者与司隶两台。主要职能就是刺察中央和地方官员的行踪，充当皇帝的耳目，实现其个人专断、独尊的目的。

　　增加员额和减低品级是并行的。以秘书省、御史台、光禄寺、太常寺四个机构为例，要么把长官级别降一二级，要么撤去长官以副职主事，同时又增加一部分品级较低的办事人员。以卑官理大事，对皇帝来说好处多多。卑官名位资历都非常浅，相对来说好控制。而升官升爵的利益需求，又使他们对皇帝言听计从。于是，在不破坏三省既有机制的前提下，皇帝通过控制官员，某种程度上实现了皇权的扩张。

　　此外，看起来叠床架屋的诸寺机关，炀帝并没有裁撤，而是根据自己的思路加以升降。原则不外乎是顺我者用、逆我者废。得益最大的是将作监和都水台。

　　将作监的主要任事官是将作丞，隋文帝时只是个从七品的小官，炀帝大业三年时连擢两个等级至从六品，至大业十三年又连擢两级至从五品。如果说将作监还保留了“降低品级、增加员额”的思路，都水监却完全摆脱了地心引力，一路蹿升。文帝朝都水监长官仅从五品，炀帝大业三年升为正五品，大业五年又升为正四品，监内又增置了副手少监，少监也是一路提升，最后配置为从四品。

　　这两个部门反其道而配之，与隋炀帝大造宫殿、开挖运河是直接相关的。虽说是按劳配官，但因为这两项暴政不得人心，官级的调整反而更加刺激了官僚阶层，逐步让隋炀帝刻薄寡恩、唯我独尊的形象普遍地建立起来。

　　其三，大幅减少勋官。三师（太傅、太保、太师）在隋文帝朝是极尊贵的功臣老将的专利，都是赐予重臣的附加荣誉。即使有个别官员单独得授这些官职，他们既无实权也不得开府置官，对朝政没有实质影响。但炀帝全部废除之。如果非要给这种行为一种意义，无非是打击臣子的面子和荣誉，满足炀帝变态的虚荣心。

　　同时还削减了经济待遇。开国勋臣及其子弟，至炀帝朝时仍然享有极高的政治经济待遇。“雄才大略”的隋炀帝对官员们无功而受的爵位和待遇，毫不犹豫地进行了大幅度削减。

　　例如爵级和军号。隋文帝时爵位从国王至男共九等，九等之爵分别有不同的食邑、免税、荫封等特权，大量的贵族子弟靠这个生活。大概是炀帝觉得如此封赏有滥赏之嫌，遂加以裁减，只剩王、公、侯三等。

　　武官军号的削减与之类似。旧有军号从上柱国以至于都督，共设置十一级，分级给予不同经济待遇。军号属于有虚名无实职的级别象征，沿袭的是北周以来政治传统，对许多实职不高的官员，靠这个抬一抬声价也是不错的。炀帝对此甚不耐烦，全部裁撤。

　　这两项改制影响极坏。波及的都是什么人呢？全是功臣子弟和少壮官僚。大官高爵者或许受冲击不大，即使做不了虚官三师，也还有三省六部的实际职务可以做，只不过名头不是那么响亮。但品级较低的就苦了，原来伯、子、男这样的爵位，政治经济待遇全部取消。原本只靠着这点待遇讨生活，现在一纸令下全部剥夺，真是令人气愤之极。而这个级别层面的人大都处于仕途刚刚起步的阶段，是各个领域的主要任事者，得罪了这样的群体，隋炀帝的政治基础无疑大受影响。

　　我们仅举一个代表人物：蒲山郡公李密。李密袭父爵为郡公后，曾以贵官子弟入宫中作羽林亲卫军。在不久的将来，李密可以通过禁军和外军的相互调换，而逐步步入军界，或者转入文官，做个一官半职。这是当时贵官子弟逐次升官的一个主要渠道。大概在炀帝废省爵级的时候，李密被从羽林亲卫军中赶走，回家做寓公去了。并省爵级具体怎么操作我们不得而知，但因此次改制而影响了部分青年官僚子弟，似乎是不争的事实。

　　其四，调整地方行政制度。地方行政体制的调整分两个部分，一个是撤州设郡。一个是减少郡的属官。

　　撤州设郡继承了隋文帝的政策，但炀帝进行的过于剧烈，几年时间内，把全部州都裁撤掉，大部分降格为郡守，少部分无官可做，便降职别作委用了。州刺史是正三品，郡太守则是从三品，即使有地方主官可做，也是普降一级。

　　撤州的同时还取消了军府总管，总管原是一州或数州军事的负责人，战时可以高效指挥一个区域的军事行动。省为郡后，这个机构没了，改为在郡设一都尉，负责军事。都尉与郡守没有隶属关系，说白了，这是给地方郡县设立了双长官。然而战争不仅靠军事，如果一旦地方有变，郡县没有统一的事权，根本无法有效应对。

　　减少属官，则是将郡守的两个主要佐官：长史和司马，全部撤掉，另立一个新的佐官，叫做赞治。原有州下属的一些半官方性质的自治官员，也随之全部撤销。而炀帝的改易政策中，缺乏对这类人员的安抚内容。减冗官是历代官制改革的应有之义，但炀帝减的这些郡县之官并不全是冗官。特别是长史和司马，是中国数千年封建史中一直发挥主要事务作用的官员，他们一主政事、一主军事，这是基层行政的基本分野，省而为一，确然没有什么实际意义。这个所谓的赞治，成为唯一的郡守副职，在行使职权的时候，仍然要选拔军政两方面的具体任事人员，其实仍是长史、司马的变相存在。

　　所以，从结果上看，炀帝对地方行政体制的改革，除了裁州设郡稍有一点积极意义，其余全是改改名称、换换牌子的形式主义。全部用处，只在于打上炀帝执政的特色而已。

　　所以隋末农民起义与别的朝代起义不同之处在于，起义的领导者中，有一大批是各地的官员，如王世充、李渊、翟让、沈法兴、宋金刚、萧铣等等。

　　从官制改易的层面，我们可以清晰地看到，隋炀帝政治策略发生了系统的失误而不自知，一点点切断了皇帝与勋贵乃至普通官僚集团之间的政治纽带，这是隋末官僚集团发生巨大分裂、进而推动隋朝加速灭亡的重要原因。

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